(1)森林・林業・木材産業基本政策検討会報告



平成11年7月、表記報告がなされました。
ここでは、同報告の「はじめに」の部分を掲示します。
全文をご覧になりたい方は、林野庁ホームページを参照して下さい。



T はじめに
 森林の整備・管理を担う林業と木材の加工・流通を通じ資源の循環利用に寄与する木材産業は、高度経済成長期等における旺盛な木材需要にこたえ、国民生活の基礎的資材である木材を供給する役割等を果たしてきたが、近年、木材価格の低迷、木材の需要梼造の変化等から、その活動が停滞しており、特に林業経営においては、経済活動として成り立ちにくくなるなど極めて厳しい状況に置かれている。
 他方、経済の量的拡大から安全で安心できる暮らしや生活の質的向上を重視する方向へと国民意識が変化してきたことなどに伴って、森林に対する国民の要請は、多様化・高度化する方向にある。また、我が国の経済社会が、今後、持続的発展が可能な循環型社会に移行していくことが課題となる中で、国際的には、森林の利用と保全の両立を図る「持続可能な森林経営」の推進に向けた取組が行われており、こうした動向も踏まえ、経済社会の基盤として森林の多様な機能の持続的発揮を図っていくことが重要となっている。
 世界の森林は、我が国の国土面積の3分の1弱に相当する面積が毎年減少しているとされているが、我が国の森林については、その面積の約4割を占める人工林を中心に、着実に蓄積を増やし、徐々に伐採可能な時期を迎えつつあり、その循環利用を適切に行っていくことが重要となっている。
 こうした情勢に対応しながら、多様な機能を有する森林を国民共通の財産として次世代に引き継いでいくためには、森林・林業・木材産業をめぐる諸情勢の推移を踏まえた新たな対応が必要となっている。最近においては、「林政の基本方向と国有林野事業の抜本的改革」(平成9年12月18日林政審議会答申)が取りまとめられ、国有林野事業の抜本改革の方向と民有林施策の展開方向について提言が行われたところであるが、その着実な推進を図りつつ、更に将来に向けた適切な対応を図るため、森林・林業・木材産業に関する基本政策の検討を行っていく必要がある。
 本検討会は、林野庁長官からの依頼を受け、森林・林業・木材産業に関する基本的課題等について、平成11年5月以降、議論を重ねてきた。この報告は、森林・林業・木材産業の適切な対応の実現に資するよう、検討すべき基本的課題等について整理し、取りまとめたものである。
 林野庁においては、この報告を参考にして、幅広く国民の意見を聴きながら、更に検討を深めるよう要望するものである。
 なお、この報告において取りまとめた基本的課題は、総合的な視点に立って検討すべきものが多いが、貌下の森林・林業・木材産業をめぐる厳しい情勢にかんがみ、可能なものについては、基本的課題への対応方向を踏まえつつ、早急に施策の具体化を図ることが望まれる。



以下林野庁ホームページ



(2)林業構造改善事業検討グループ報告

                   平成11年7月1日提出   全文掲載

1 これまでの林業構造改善事業とその評価
(1)これまでの林業構造改善事業
 我が国の林業は、その経営の特徴として、小規模な林地保有、林道等生産基盤の整備の遅れ、劣弱な資本装備などの構造的な課題を抱えている。
 このため、昭和3ウ年に成立した林業基本法に基づき、林業構造改善事業が、小規模林業経営の規模拡大その他林業経営の基盤の整備及び拡充、近代的な林業施設の導入等林業構造の改善に関し必要な事業を総合的に行う施策として実施されてきた。
 事業の実施方式としては、実施地域を指定して、林道等生産基盤の整備、機械・施設等資本装備の高度化等について用意された事業メニューの中から地域が自主的に必要とする事業を選択して樹立した計画に基づき、一定期間内に集中的に事業を実施する総合メニュー方式を採っており、その時々の森林・林業を巡る状況に対応して、事業メニューの内容、事業規模等の改訂を行い、現在に至っている。
 第5期対策である現在の経営基盤強化林業構造改善事業(以下「現行対策」という。)は、森林の流域管理システムの下、林業を山村地域を支える産業として持続的に発展させるため、経営基盤の確立した担い手の育成、流域内での安定した木材供給体制の整備及び森林の多様な資源を活用した地域づくりを図ることを基本方向として、それぞれの方向に対応する3つの事業タイプで事業を推進している。
(2)林業構造改善事業の評価
 林業構造改善事業は、これまでに全国市町村数の約半数に当たる1千6百市町村において、全国の民有林林道の16%に相当する1万3千kmの林道整備をはじめ、各種林業用機械の導入、林産物加工流通施設・森林空間活用施設・生活環境施設等の整備を実施してきており、平成10年度までに投入された事業費の累計は総額1兆1千億円となっている。
 その結果、林道・作業道など生産基盤の整備はもとより、チェンソー、集材機、さらには、高性能林業機械の導入による林業生産活動の近代化、地域材の競争力の強化、山村地域における就業の場の創出及び定住の促進等にも大いに貢献してきているところである。
 しかし、
@森林組合の資本装備の充実を図ることにより施行面での効率化等には寄与してきたものの、林地保有の合理化という面では、当初、林業経営の主体と想定していた小規模林家の経営規模の拡大は図られず、頼著な成果が上が つているとは言い難い
A事業メニューの拡充により幅広いニーズに対応できる事業内容となってきており、明確な目標をもって事業の推進に取り組んでいる地域においては、有効に活用され、先進林業地の形成に大いに貢献しているが、地域によっては、目標設定が曖昧なため、統一性を欠く事業実施となり、所期の成果を上げていない場合も見受けられる
B事業の実施主体を市町村等の地方公共団体や森林組合その他林業者の組織する団体に限定しているため、木材加工流通施設、森林レクリエーション施設等の整備に当たっては、事業ノウハウの不足等により効率的な事業実施が図れていない事例等も見られる
C事業メニューの中にハード・ソフト両事業を用意しているが、有効に活用するために地域の関係者の創意工夫が必要なソフト事業がおろそかになりがちで、その結果、施設整備を通じて一定の成果を上げてはいるものの、事業目標が十全には達成されていない事例も見受けられる
などという問題も抱えている。

2.林業構造改善事業の新たな課題
(1)地域における持続的な林業経営の構築
 近年、我が国の森林資源は、戦後造成された人工林を主体に毎年約7千万m3ずつ蓄積を増加させているが、木材価格の低迷、諸経費の高騰等による林業採算性の悪化から、これまで森林整備の担い手と位置づけてきた林家等森林所有者の経営意欲が減退しており、手入れの行き届かない森林の発生が問題となっている。                          ′
 このままでは、成熟しつつある国内資源の有効活用のみならず、森林の有する企益的機能の発揮にも支障を及ぼすことが懸念されることから、このような森林所有者による自主的な管理が期待できない森林については、その経営や施業を意欲のある林家、森林組合等へ委託するなど、地域において組織的な取組を展開することにより、持続的に林業経営を行う体制を構築することが急務となっている。
 一方、不在村者が所有する森林の増大、林業従事者の世代交代等に伴い、森林の境界や施業経歴など林業経営に不可欠な情報が急速に失われつつあり、このままでは持続的な林業経営の確立に大きな支障となることから、こうした情報の整備を急ぐことも必要となっている。
 このため、林業構造改善事業は、これまでも、地域における林業の担い手の育成と経営・施業の集約化を図ってきたところであるが、今後は、森林GIS等を活用して情報の整備を進めながら、林業経営の集約化等を更に強力に推進していくことが必要となっている。
(2)資源循環型の持続的な社会の実現                         
 木材は、かつては、建築資材・土木資材として、また、日常生活の中で、家具、什器、道具等として、さらには燃料として幅広く用いられていたが、経済的な効率性を追求する中で、その多くが石油製品等に代替されてきた。
 しかし、近年、地球温暖化やダイオキシンなど環境問題が頼在化しており、20世紀の大量生産・大量消費・大量廃棄型社会への反省から資源循環型の持続的な社会の実現が求められているなか、木材は再生産可能な資源として注目されている。
 また、木材は、国民の健康への関心が高まるなか、心身両面において人に優しい素材として見直されている。
 このように、21世紀に向けて、木材の利用等を推進し、資源循環型社会を実現することが求められているが、そのためには、森林を適切に整備し、素材を持続的に生産する川上の体制づくり、消費者ニーズに的確に応えた製品を安定的に供給する川下の体制づくり及び木材製品を日常生活の中で幅広く使う国民の生活習慣づくりを一体的に進めていくことが重要である。
 また、木材を無駄なく利用するため、山に放置される間伐木や小径木、木材加工の過程から生じる木質廃棄物等のバイオマス的利用や木質資源の多段階利用を推進することが必要である。
 このため、林業構造改善事業は、これまでも、林業生産基盤の整備等と合わせ、加工・流通施設の整備に取り組んできたところであるが、今後は、資源の循環的利用を念頭に置いて、木材が有効に活用される供給体制の整備を図っていくことが必要となっている。
(3)Tターン者も含めた新規就業者の養成・確保
 林業従事者の減少・高齢化が深刻な問題となっているが、最近、都市部等では、自然のサイクルから隔離された都市生活を捨てて、自然に根ざした仕事をしたいと望んでいる者が増えてきており、その受け皿として林業が注目されている。
 また雇用の場の確保が我が国経済社会の重要課題となっている中で、我が国に数少ない国内資源を活用した雇用創出の方途としても期待される。
 しかし、都市部からのTターン者の就業実態についてみると、就業前の情報足もあり、作業環境・生活環境上の問題等から、就業後の定着率が低いという問題がある。
 また、林業生産活動を担う第三セクター、森林組合等の事業体が、公務員並の給与を用意し、新規就業者の確保と定着を図っている事例も増加しているが、1人前になるまで3〜5年間を要し、その間、ベテラン職員を新規就業者の技術指導に当てなければならないことなどもあり、採算がとれず、事業体にとって過重な経費負担になっている事実がある。
 このため、林業構造改善事業においては、Tターン者等も含め、新規就業者の養成・確保を積極的に促進するとともに、事業主の負担軽減にも支援することが必要となっている。

(4)国民・消費者の視点に立った施策の展開
 これまで、森林・林業施策は、林業や山村という狭い範囲の関係者のみに対して実施されてきたという印象が強いが、これからは、森林・林業、山村のみならず、施策の効果が国民経済の発展・国民生活の向上の様々な面に及ぶことを再認識し、国際的な動向も視野に入れ、消費者も含めた幅広い国民の視点に立って施策を展開することが重要となっている。
 また、国・都道府県・市町村間での情報伝達の徹底を図り、森林と木材の利用に関する地域住民や国民全体のコンセンサスが得られるように努めることも重要である。
 このため、林業構造改善事業を推進するに当たっても、林業関係者のみならず地域住民全体や広く国民一般の視点を踏まえて施策を構築するとともに、その必要性について積極的に国民の理解を得ることが必要となっている。
 特に、事業の採択等については、早急に事業効果の評価システムを確立し、客観的な採択基準を明らかにするなど、透明性の確保に努めることが必要である。

3.新たな林業構造改善事業の基本的な考え方
 現在、林業構造改善事業では、地域の森林資源の成熟度、特色を最大限に活かした林業・山村の活性化(林業山村活性化林業構造改善事業(平成2〜13年度)の残事業)及び山村地域を支える産業として林業の持続的発展を図るための経営基盤の強化(現行対策(平成8年度〜))に取り組んでいろところである。
 しかし、資源循環型社会の実現が求められているなか、手入れの行き届かない森林の発生が問題となっており、それを地域の林業経営にいかに取り込むかが、現在、大きな課題となっている。また、実際に林業に従事する林業就業者をいかに養成・確保していくかも重要である。   このため、地域における持続的な森林経営を確立し、木材利用を中心とした資源循環型の社会の実現に資することを目標として、「地域における林業経営の集約化」、「地域資源の循環的利用の推進」、「新規就業者の養成・確保」に向けての取組を強力に進めていく必要がある。
 こうしたことから、新たな対策は、これらの取組を支援するものとして検討することが必要である。
(1)地域における林業経営の集約化
 市町村主導の下、意欲ある林家、森林組合、第三セクター等の担い手により、不在村者の所有する森林も含め、それぞれの地域の森林の整備・管理が継続的に行われる仕組みを築くことが課題となっている。
 このため、経営基盤の強化等により担い手の育成を図ることに加え、育成した担い手に経営・施業の集約化を図ることが重要となっており、このような地域の組織化に向けての取組を積極的に支援していくことが必要である。
 また、こうした取組には、森林の境界等についての情報が欠かせないことから、情報化への取組を更に支援していくことが必要となっている。
(2)地域資源の循環的利用の推進
 再生産可能な資源である木材が、消費者のニーズに即した木材製品として安定的に供給されるシステムを築くことが課題となっている。
 このためには、持続的に木材を生産し得る健全な森林の整備と安定的に原木が供給される素材生産体制の確立を図るとともに、川上から川下までを通じた木材供給のトータルコストの低減を図るための取組を積極的に支援していくことが必要である。
 また、地域材の利用拡大に向け、現在のライフスタイルに適合した新たな木材製品を先駆的に生産・販売する取組を支援し、日常生活の中で幅広く木材を使う習慣を定着させていくことも必要である。
 さらに、こうした取組を雇用の創出や山村地域の活性化につなげていくことも重要である。
(3)新規就業者の養成・確保
都市部からのTターン者等も含め、森林組合、第三セクター等の林業事業体で働く就業者を安定的に確保することが重要である。
 このためには、新規就業者の養成を直接支援することや雇用条件の改善に取り組む事業体の負担を軽減することが必要と考えられる。
 
 また、こうした取組を推進するためには、地域の関係者が一体となった取組が必要とされるため、地域の実情に精通した行政主体である市町村の主導的な役割を高めるとともに、市町村自らが主体的に実施するソフト事業を強化することが重要である。
 特に、林業経営の集約化等を図るに当たっては、林業構造改善事業計画の策定主体であるとともに、森林施業の共同化の促進、林業従事者の養成・確保等に関する事項を定める市町村森林整備計画の策定主体である市町村が、計画策定のみならず、事業の実施面においても主導的な役割を果たせるよう、これを支援する仕組みが必要である。

4 具体的な事業の仕組みについての検討課題
(1)事業の名称
 林業構造改善事業という対策の名称については、国民に事業の目的、内容等をアピールしにくい名称であるため、それを適切に表現できる通称を検討すべきである。
(2)事業の実施方式
 林業構造改善事業は、事業の実施方式として、地域を指定し、事業メニューの中から地域が自主的に樹立した計画に基づき、必要な事業を一定期間内に集中的に実施する総合メニュー方式を事業発足当初から採択している。
 この地域指定の総合メニュー方式については、重点的かつ自主的な施策展開を図るため、今後とも原則と位置づけることとし、必要に応じて「単品」のハード事業でも実施できる途を設けるなど、弾力的な運用を図ることについても検討すべきである。
 また、森林資源が成熟期を迎えつつあるなか、それを有効に活用すべく各地域において多様な取組が行われるようになってきており、森林資源、労働力、施設整備の状況など地域の実情に応じて積極的な取組を展開している意欲の高い地域に支援の重点化を図るべきである。
 なお、現行対策では、事業目標の明確化を図るため、担い手育成型、木材供給圏確立型、森林活用型の3タイプを設け、タイプ毎に実施地域、事業種目等を設定しているが、こうした事業類型については、事業目標の設定等にあたり地域の主体性を強く発揮させるため、より柔軟な仕組みに改善していくことを検討すべきである。
特に、地域がその特色を踏まえて創意工夫を擬らし、全国に先駆けて先導的な取組を実施する場合には、積極的にそれを支援できるような仕組みを用意することが必要と考えられる。
(3)事業の実施地域
 現行対策では、事業タイプ毎に、1市町村、数市町村、又は1流域を単位として事業を実施しているが、市町村主導の下、地域における林業経営の集約化等を推進するためには、市町村の区域を事業実施の単位としていくことが基本と考えられる。
 一方、広域森林組合を主体に林業生産活動の活性化を図る場合など、市町村を単位として施策を講ずることが適当でない場合には、その活動範囲である数市町村単位で事業を実施していくことが現実的かつ合理的と考えられる。
 特に、林業の活性化を図るため、木材の加工・流通拠点の整備が必要な場合には、森林の流域管理システムの下、流域一体となった事業実施体制の確立が必要と考えられる。
 このように、森林・林業の振興のため、どこに視点を置いて施策を講じるかにより、想定される実施地域が異なることから、事業の実施地域は、市町村単位を基本としつつ、事業の目標、地域の実情に応じて選択できるような仕組みとすることを検討すべきである。
(4)事業の実施主体
 現行対策は、事業の実施主体を市町村等の地方自治体や森林組合その他林業者等の組織する団体に限定しているが、木材の加工・流通拠点等を整備するに当たっては、一貫した供給体制を効率的に整備するため、事業目的にかなった施設を整備する木材関連業者等の組織する団体等を実施主体とすることも必要と考えられる。
 また、林業生産活動の担い手となる素材生産業者等への支援策についても検討すべきである。
 さらに、森林レクリエーション施設を整備するに当たっては、都市住民のニーズを反映した施設とするため、都市部の地方自治体を実施主体に加えることについても検討すべきである。
(5)ソフト事業の拡充
 地域における持続的な林業経営の確立など新たな施策を推進するためには、意欲ある担い手への経営・施業の集約化、就業者の養成・確保等を重点的に図つていく必要があるが、こうした取組を定着させるためには、施設・機械などハードの整備と併せて、市町村主導の下、地域関係者の創意工夫によるソフト事業が継続的に行われる必要がある。
 ソフト事業については、現行対策においても、各種メニューやハード事業実施後の延長措置が用意されているところであるが、ハード事業と比較して、有効に活用するのに手間暇がかかる等の理由から、あまり活用されていない実態にある。
 こうしたことから、今後は、地域においてソフト事業を上手く使いこなせる人材の育成を図るとともに、地域の実情に応じて活用し易くなるよう、ソフト事業の仕組みを改善する必要があるものと考えられる。
 特に、経営の受委託推進など、事業期間終了後も関係者が腰を据えて取り組む必要のあるソフト事業を推進するためには、それへの支援が一定期間担保される仕組みを検討すべきである。
(6)新評価方式の導入
 事業の透明性を高め、国民への説明責任を果たすためには、費用対効果分析など客観的な評価に基づき、事業を採択することが必要となる。
 現行対策では、事業計画の中で、基本構想を策定し、定量的な事業成果の目標を数項目設定しているが、基本構想と各項目が的確にリンクしていないため、事業効果全体を評価できるような目標設定とはなっていない。
 このため、総合メニュー方式の事業効果を評価するのに適切な目標の設定方法とそれを便益に換算する手法を早急に検討すべきである。
 また、当初設定した目標の達成状況を事業実施後に評価して、成果の上がっている地域については、続けて事業の実施地域に指定できるようにするなど、その結果を事業推進に反映させる仕組みを検討すべきである。
(7)他事業との関係
 林野庁では、総合メニュー方式の林業構造改善事業のほか、他の事業でも、林産物の生産・加工・流通施設等の整備を進めており、こうした関係する事業と有機的連携をもって効果的に事業が実施されるよう検討すべきである。


参考

森林・林業・木材産業基本政策検討会
林業構造改善事業検討グループ 委員名簿

 安藤 直人  東京大学助教授        


 飯塚 昌男  全国森林組合連合会代表理事会長


 溝尾 良隆  立教大学教授


 三井 昭二 三重大学教授         〔座長〕


 河野 修  前・愛媛県久万町長


 野村 一正  時事通信社編集委員


 藤生 洋子  林業家


 宮崎 暢俊  熊本県小国町長


 山下 邦廣  北海道下川町森林組合長



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